編者按：2009年下半年以來，政府融資平臺(tái)和地方債務(wù)問題成為決策層和各界討論的熱點(diǎn)。僅從去年10月以來，這一問題至少已有三次在國務(wù)院會(huì)議上被討論。6月10日，國務(wù)院專門發(fā)文，要求地方政府和相關(guān)部門在年內(nèi)清查地方融資平臺(tái)債務(wù)，并對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范。
地方政府債務(wù)問題被再次提及，事關(guān)中國的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，特別是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式過程中顯得尤為重要。國家行政學(xué)院教授時(shí)紅秀為此撰寫文章，就地方政府債務(wù)的規(guī)模、種類、風(fēng)險(xiǎn)、成因和出路等問題進(jìn)行深入探討，本報(bào)今日起將連續(xù)刊登這組文章。
地方政府債務(wù)規(guī)模有多大？
跟以往相同，如今的“政府融資平臺(tái)”究竟有多少，全國各地、各層級(jí)的地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大，從公開資料看，仍然缺乏準(zhǔn)數(shù)。不過披露出來的數(shù)據(jù)卻一個(gè)比一個(gè)大：如較早的，截止到2009年5月末的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國政府融資平臺(tái)有3800多家，其中70％以上為縣區(qū)級(jí)政府的平臺(tái)公司。它們的負(fù)債總額由2008年初的1．7萬億元，在不到一年半時(shí)間里升至5．26萬億元，其中85％來自銀行貸款。之后，銀監(jiān)會(huì)一份資料透露，到2009年6月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級(jí)政府設(shè)立的平臺(tái)公司合計(jì)達(dá)8221家，其中縣級(jí)政府平臺(tái)公司4907家，銀行對(duì)這些地方政府融資平臺(tái)授信總額達(dá)8．8萬億元，貸款余額超過5．56萬億元，幾乎相當(dāng)于中央政府的國債余額。再后來，媒體引用較多的數(shù)據(jù)是：1 根據(jù)財(cái)政部財(cái)科所估算，2007年末地方政府債務(wù)約4萬億元，其中融資平臺(tái)債務(wù)約1萬億元；2 2009年5月份銀監(jiān)會(huì)最新數(shù)據(jù)，地方融資平臺(tái)的債務(wù)為7．38萬億元；3 據(jù)估算，2009年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11萬億元，相當(dāng)于2009年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍。
2010年6月23日，在十一屆全國人大常委會(huì)上，審計(jì)署公布了該署審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)。其中顯示，截至2009年底，上述地方各級(jí)融資平臺(tái)公司307家，其政府性債務(wù)余額共計(jì)1．45萬億元，分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44 ％、71％和78％。這些地方政府的債務(wù)總額近2．8萬億元。其中，2009年以前形成的債務(wù)余額約1．75萬億元，當(dāng)年新增約1．04萬億元。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)平均占本級(jí)債務(wù)余額的一半以上。
要監(jiān)管和控制，首要條件是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、規(guī)模清晰。6月23日，全國人大財(cái)經(jīng)委向全國人大常委會(huì)報(bào)告2009年中央決算審查結(jié)果時(shí)提出：要嚴(yán)格政府債務(wù)管理，科學(xué)界定政府債務(wù)口徑，核實(shí)并向全國人大常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)情況。問題是，地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，自產(chǎn)生以來就一直缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù)。其中一個(gè)原因是分類和認(rèn)定缺乏明確的規(guī)則。財(cái)政部曾經(jīng)比照世界銀行的一個(gè)分類方法下發(fā)了統(tǒng)計(jì)方法，即將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，兩者之中各自再細(xì)分出顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，然后依照一定的折算率計(jì)算出債務(wù)總規(guī)模。這在技術(shù)上并不難。問題是，對(duì)于地方政府來說，未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)或授權(quán)的負(fù)債，實(shí)在是“偷來的鑼鼓——不敢敲”。我國《預(yù)算法》第3條規(guī)定 “各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”；第28條規(guī)定 “地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制不列赤字?！薄稉?dān)保法》第8條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。這就是說，地方政府在進(jìn)行債務(wù)統(tǒng)計(jì)、匯總、上報(bào)時(shí)，必然顧及“違法嫌疑”。在上下級(jí)政府基于信息不對(duì)稱的博弈中，地方債務(wù)問題沒理由不成為其中重要的項(xiàng)目。
