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環(huán)球在線(xiàn)消息：依照通行的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)今世界約有10%的國(guó)家腐敗水平最低。但在一個(gè)世紀(jì)以前，美國(guó)腐敗的泛濫程度和惡劣后果也曾相當(dāng)驚人。本文通過(guò)對(duì)這一特定時(shí)段內(nèi)美國(guó)腐敗與反腐敗歷史演進(jìn)的描述和分析，歸納出了一些相對(duì)有效的治理腐敗的經(jīng)驗(yàn)和方法。
·腐敗的概念和類(lèi)型
對(duì)腐敗進(jìn)行分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)很多。大體而言，它可以被分為兩大類(lèi)，即體制型腐敗和收買(mǎi)型腐敗。
體制型腐敗含義為：政治行為者通過(guò)有選擇性地授予經(jīng)濟(jì)特權(quán)或限制準(zhǔn)入來(lái)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)租金，并利用經(jīng)濟(jì)租金鞏固、加強(qiáng)其對(duì)政府的控制。這類(lèi)腐敗的基本特征是政治行為者操縱經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，政治過(guò)程腐蝕經(jīng)濟(jì)生活。
收買(mǎi)型腐敗含義與之相反：各種經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)通過(guò)行賄政府官員影響立法司法、政府管制和政策制定，并最終服務(wù)于自身的特殊利益。此類(lèi)腐敗的基本特征是經(jīng)濟(jì)行為者操縱政治，經(jīng)濟(jì)利益腐蝕政治過(guò)程。經(jīng)濟(jì)學(xué)中討論的所謂“俘虜理論”，即公職人員受賄而成為利益集團(tuán)的俘虜，便屬于典型的收買(mǎi)型腐敗。
從相當(dāng)意義上講，體制型腐敗和收買(mǎi)型腐敗可以被視為“腐敗色譜”的兩極，現(xiàn)實(shí)中形形色色的腐敗大都兩者兼有之，區(qū)別在于哪一種腐敗的色彩更濃重些。一般而言，體制型腐敗色彩越重，損害就越大。而美國(guó)歷史上的腐敗現(xiàn)象主要表現(xiàn)為收買(mǎi)型腐敗。
·“行政腐敗”及其他
在美國(guó)，帶有濃重收買(mǎi)型腐敗色彩的典型實(shí)例，是一種被稱(chēng)作“政治機(jī)器”的政治組織和以其為中心的制度安排。政治機(jī)器興盛于19世紀(jì)晚期至20世紀(jì)20年代。它不是按照正常的法律程序，而是通過(guò)老板和各利益集團(tuán)的幕后交易來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的，由于利益均沾，這種收買(mǎi)型腐敗在全美甚囂塵上。至1890年，政治機(jī)器已控制了美國(guó)20個(gè)大城市中的一半以上，并支配著當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)的美國(guó)城市政府。政治機(jī)器制造出的腐敗歸為行政、司法、立法腐敗三種類(lèi)型。
行政腐敗主要有以下幾種表現(xiàn)形式：
一、分配公共職位。每一個(gè)被政治機(jī)器掌控的城市，都擁有眾多政府部門(mén)和成千上萬(wàn)可以被用于犒勞或施惠的工作職位。僅就紐約市而言，19世紀(jì)七八十年代由該市的政治機(jī)器坦慕尼協(xié)會(huì)所壟斷的市政職位多達(dá)4萬(wàn)。不僅如此，機(jī)器老板還牢牢控制著市議會(huì)席位和地方檢察長(zhǎng)的任命權(quán)。
二、偷竊國(guó)庫(kù)。政治機(jī)器具有自我保護(hù)的優(yōu)勢(shì)，即在方便公職人員攫取好處的同時(shí)，還使這種攫取變得更加安全和隱蔽。有了這種庇護(hù)，一些利欲熏心的政治家和官僚便敢于鋌而走險(xiǎn)，貪污受賄。前紐約市議員和國(guó)會(huì)議員威廉·特威德任坦慕尼協(xié)會(huì)老板期間(1868－18
71 )，紐約市腐敗達(dá)到了頂峰。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，他直接或間接盜取國(guó)庫(kù)的金額不少于3000萬(wàn)美元(按1870年美元價(jià)格計(jì)算)，甚至高達(dá)二億美元。
三、泄漏與利用內(nèi)部信息。任何與城市建設(shè)規(guī)劃有關(guān)的內(nèi)部信息，如高架橋的搭建、高速公路的鋪設(shè)、街心公園的改造等，都可以被政治家和官僚肆無(wú)忌憚地加以利用：預(yù)先廉價(jià)買(mǎi)入附近地皮，在市委員會(huì)將計(jì)劃公布于眾，該地皮價(jià)值攀升后拋售，以套取巨額收益。
四、在政府采購(gòu)中巧取豪奪。譬如，以簽訂政府工程項(xiàng)目采購(gòu)合同的形式將巨額財(cái)政支出轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)；許多城市的財(cái)政資金被存入與政府關(guān)系良好的商業(yè)銀行；城市醫(yī)院的藥品和貧困居民的救濟(jì)物資供應(yīng)權(quán)被特定企業(yè)壟斷；街道清掃、垃圾收集等市政服務(wù)被外包給指定承包商，其中，見(jiàn)不得人的贓款或回扣都進(jìn)入了腐敗官員們的腰包。
五、違規(guī)出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)從私人企業(yè)獲取賄賂和回扣的現(xiàn)象，在19世紀(jì)末的美國(guó)政府官員中是司空見(jiàn)慣的。
六、實(shí)施彈性管制。在管理被禁止或受限制的行業(yè)時(shí)，公職人員通過(guò)向私人集團(tuán)大開(kāi)方便之門(mén)聚斂了巨額財(cái)富。
而司法腐敗和立法腐敗與行政腐敗相比毫不遜色。
19世紀(jì)末至20世紀(jì)初的美國(guó)，通往司法公正的道路被金錢(qián)和權(quán)力堵塞，政治機(jī)器影響并操縱著各州和地方法官的選派過(guò)程，并把持著法官席位的任命權(quán)。于是，許多法官紛紛淪為政治機(jī)器的幫兇或傀儡，而不再是司法公正的代言人。由坦慕尼協(xié)會(huì)老板特威德挑選的紐約州最高法院法官卡爾多佐就是多次司法腐敗案件的主謀之一。在其包庇下，上百名與特威德集團(tuán)有瓜葛的罪犯被減刑或赦免。此外，工商業(yè)巨賈通過(guò)行賄立法者、法官和陪審團(tuán)干涉判案過(guò)程的事件也屢見(jiàn)不鮮。
·腐敗現(xiàn)象高發(fā)的原因
從根本上說(shuō)，美國(guó)這一時(shí)段的腐敗濫觴于經(jīng)濟(jì)對(duì)政治的支配，即商人集團(tuán)對(duì)官僚集團(tuán)的收買(mǎi)和控制。它們之間的關(guān)系類(lèi)似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“委托－代理”關(guān)系。政府之所以成為被俘獲的對(duì)象主要是因?yàn)樗氖种形沼写罅抗操Y源，其中包括財(cái)政預(yù)算支出，諸如土地和礦產(chǎn)等公共財(cái)產(chǎn)、非中性的法律規(guī)章制度的設(shè)立等。
經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、政府規(guī)模的急劇膨脹及地方政府支配公共資源之能力的加強(qiáng)，是導(dǎo)致腐敗的重要原因。1870至1913年間美國(guó)CDP總量增長(zhǎng)了2.4倍，10年間人均財(cái)政收入增長(zhǎng)2.45倍。政府舉債總額在19世紀(jì)40年代至70年代間擴(kuò)大了近15倍。經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大意味著公職人員在腐敗交易中可攫取的財(cái)富必然增長(zhǎng)。
腐敗高發(fā)的另一導(dǎo)因是與工業(yè)化進(jìn)程相伴的迅速城市化，具體表現(xiàn)為大批移民涌入城市。至1900年，美國(guó)50個(gè)主要城市中的移民人口已占城市總?cè)丝诘乃姆种�，在有些城市這一比例甚至高達(dá)48%。新移民急切需要擺脫卑微的身份，因此，他們更多關(guān)注的是能否通過(guò)選舉這一權(quán)力或利益再分配過(guò)程來(lái)改變自身命運(yùn)，而不大在意政府官員的誠(chéng)實(shí)品格與廉潔作風(fēng)。在他們眼中，效忠代表自身利益的某個(gè)人，帶來(lái)的實(shí)惠高于效忠抽象的法律和道德準(zhǔn)則。新城市移民的這種趨利心理隨即被政治機(jī)器加以利用。
在19世紀(jì)末的美國(guó)，金錢(qián)腐蝕權(quán)力的發(fā)展勢(shì)頭愈發(fā)不可遏制，實(shí)業(yè)和金融巨頭聚斂了大量財(cái)富。憑借手中的金元，他們瘋狂“收購(gòu)”公職人員持有的政治權(quán)力。結(jié)果，社會(huì)成員間財(cái)富分配的極度不均，導(dǎo)致了貧富階級(jí)之間或不同階層與行業(yè)之間討價(jià)還價(jià)能力的嚴(yán)重失衡。當(dāng)“強(qiáng)盜貴族”們侵犯弱勢(shì)群體權(quán)益時(shí)，他們往往可以通過(guò)買(mǎi)通法官或操縱司法程序而逍遙法外。于是，在金錢(qián)的利誘下，治理者最終淪為那些慷慨行賄的被管制者的俘虜，從而使“強(qiáng)盜貴族”們逃脫了本應(yīng)履行的賠償責(zé)任，而弱勢(shì)群體的應(yīng)得利益卻無(wú)從保障。
·如何擺脫腐敗侵?jǐn)_
通常意義上講，提高腐敗交易的成本、減少腐敗行為的收益，將有效地抑制腐敗。公職人員面對(duì)的腐敗交易成本包括以下五個(gè)方面：法律的懲罰、公檢法的查處、黨派或利益集團(tuán)間的利益沖突、新聞媒體的披露、公共力量的監(jiān)督。
健全法律和司法體系是防止腐敗的重要制度保障。1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《彭德?tīng)栴D法》確立了一套以功績(jī)制為核心的文官選拔和獎(jiǎng)懲機(jī)制，打破了政治機(jī)器壟斷職位任命權(quán)的局面，從而重挫了分贓交易者的囂張氣焰。此后，為保證政府廉潔、防止金錢(qián)對(duì)選舉的滲透和腐蝕，國(guó)會(huì)相繼通過(guò)了一系列與抑制腐敗密切相關(guān)的法律，比如禁止公司向聯(lián)邦公職候選人捐款的法律(1907年)、競(jìng)選經(jīng)費(fèi)公開(kāi)法(1910年)、聯(lián)邦反腐敗行為法(1925年)和禁止聯(lián)邦文官參與政黨活動(dòng)的哈奇法(1939年)等。這些法律反映出廉潔而高效的政府應(yīng)遵循的三個(gè)原則，即高度透明性、強(qiáng)烈的責(zé)任感、權(quán)力限制。隨著美國(guó)對(duì)政府道德標(biāo)準(zhǔn)的不斷修訂，其所謂“現(xiàn)代公共道德管理體系”亦開(kāi)始逐步走向成熟。
對(duì)腐敗行為的制約，更離不開(kāi)監(jiān)督執(zhí)行這些法律規(guī)章的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)以來(lái)，近80%的公共腐敗案件是由聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)依據(jù)《腐敗行為法》提出訴訟的。可見(jiàn)，聯(lián)邦檢察機(jī)構(gòu)對(duì)各州和地方官員腐敗行為的稽查和偵破工作還是卓有成效的。勢(shì)均力敵的黨派之間出現(xiàn)利益沖突并形成的相互制衡與監(jiān)督，客觀上成為抑制腐敗的有效途徑之一。同時(shí)，新興經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)(比如制造商)的崛起和壯大，大大加快了美國(guó)反腐敗過(guò)程。與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、釀酒商和有軌電車(chē)公司業(yè)主等既得利益集團(tuán)不同，制造商集團(tuán)沒(méi)有同市政府共謀勾結(jié)的愿望。相反，他們站在了改革陣線(xiàn)的前沿并構(gòu)成了一股重要的反腐力量。被稱(chēng)為“第四權(quán)力”的新聞媒體在美國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。在遏制腐敗的過(guò)程中，通常是由新聞媒體對(duì)腐敗事件或腐敗人物的披露為先導(dǎo)。
公共監(jiān)督力量主要指由公民自身組成的具有意愿、且敢于直面譴責(zé)腐敗的社會(huì)群體。隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)力的積累，國(guó)民教育水平和素質(zhì)普遍提高。公眾參與政治生活的熱情高漲，公民道德意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感不斷增強(qiáng)。進(jìn)入20世紀(jì)，以消除政府腐敗、改善政府管理、擴(kuò)大公民政治參與為宗旨的進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)掀起了公共部門(mén)的改革浪潮，地方事務(wù)由選民公決決定、參議員直選等制度的確立，均對(duì)于推動(dòng)美國(guó)政治的進(jìn)一步民主化、降低公共部門(mén)的腐敗程度發(fā)揮了重要作用。
·關(guān)于反腐的幾點(diǎn)思考
美國(guó)可以說(shuō)把收買(mǎi)型腐敗發(fā)揮到了極致，在隨后的日子里腐敗還確實(shí)得到了比較有效的治理。或許從中可以引申出一個(gè)命題：和體制型腐敗相比，收買(mǎi)型腐敗雖然罪孽深重但卻易于治理。腐敗高發(fā)的時(shí)間、地點(diǎn)和領(lǐng)域，大都有規(guī)律可循。美國(guó)歷史上腐敗最嚴(yán)重的時(shí)期恰恰是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的時(shí)期。其中特別值得一提的是，市政工程建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)部門(mén)和與之密切相關(guān)的土地批租及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)放，往往成為商人集團(tuán)和腐敗分子貪婪目光聚焦的對(duì)象。
美國(guó)的腐敗由猖獗走向溫和、并長(zhǎng)期穩(wěn)定在一個(gè)較低的水平上，原因很多，但根本原因恐怕還在于沖突的利益或利益集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)，其中既包括壟斷財(cái)閥間的激烈爭(zhēng)奪，又包括公共部門(mén)間的制衡掣肘，還包括當(dāng)時(shí)愈演愈烈的階級(jí)斗爭(zhēng)，以及新聞媒體作為一個(gè)擁有獨(dú)立利益之集團(tuán)的出現(xiàn)。
治理腐敗是一個(gè)過(guò)程。如果腐敗的嚴(yán)重程度和工業(yè)化城市化速度之間的相關(guān)性命題被證實(shí)，如果人均收入和平均受教育水平的提高是減少腐敗的長(zhǎng)效藥，如果懲治腐敗的社會(huì)共識(shí)有賴(lài)于重大突發(fā)事件，那么腐敗治理問(wèn)題也就需要時(shí)間和等待時(shí)機(jī)。
重大的、突發(fā)的歷史事件往往會(huì)導(dǎo)致影響深遠(yuǎn)變革，如19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)發(fā)生的幾次經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了大規(guī)模工人運(yùn)動(dòng)和所謂“進(jìn)步主義”運(yùn)動(dòng)，就促成了一系列反腐敗法及相關(guān)法律和機(jī)構(gòu)的出臺(tái)，并最終孕育出了美國(guó)較為完善的反腐敗體系。但這就有了一點(diǎn)聽(tīng)天由命和物極必反的味道。（來(lái)源：美國(guó)政治與法律網(wǎng)
編輯：陳凡） |
